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党内法规与国家法律的关系


付子堂

2016-02-23 来源: 《中共中央党校学报》
  党内法规与国家法律的关系,是在理论和实务中都无法回避的问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下称《决定》)指出,要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。表明无论是将党内法规定位成“软法”,还是国家法治体系中的一部分,都面临着与国家法律的关系处理问题。党内法规与国家法律之间主要呈现以下五种关系。
  价值取向的一致性
  《决定》指出,建设中国特色社会主义法治体系,要“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系”。可以看到,党内法规与国家法律在国家法治体系中呈现出一种价值同向性关系。两者共存于中国特色社会主义法治体系中,在根本价值指向上一致。党内法规是党要管党、从严治党的制度依据和保障,目的是让党更好地为人民服务;国家法律是推进国家治理能力和治理体系现代化的制度依据和保障,目的是让人民生活得更美好。“一切为了人民,是党的领导和社会主义法治建设的基础。”党内法规和国家法律统一于人民利益福祉这一最高目标之下。正是在此意义上,习大大强调:“新形势下,大家党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”
  规范对象的相融性
  《决定》强调,依法执政“既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”。可以看到,党内法规着眼于全体党员,体现党的主张,规范党组织的工作、活动和党员行为,保证着党的理想信念宗旨,是执政的中国共产党党员的行为底线;国家法律着眼于全体公民,体现国家意志,规范公民行为,是全体中华人民共和国公民的行为底线。二者并不相互排斥,反而相互支撑、相互融洽。这正是中国特色社会主义法治体系建设的要求。作为执政党的党员应当是公民中的优秀分子,对党员的更加严格甚至苛刻的要求对于其他公民的向善向上具有示范意义。但在实践中,有的党内法规的规范对象不仅仅是党组织和党员,还包括其他公权力机关和公职人员,即使是《条例》颁布后制定的党内法规也存在这样的情况。如2010年7月11日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》,规范的对象包括非中共党员的副处级以上领导干部;2013年11月25日,中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二条规定,本条例适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关,以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。实际上,如果规范对象涉及党组织和党员以外的公权力机关和公职人员的,应该以国家法律的形式出现。
  功能发挥的互补性
  在国家治理体系中,党内法规与国家法律发挥着具体而不同的功能。其实,早在苏俄十月革命胜利之初,列宁就曾对执政党和国家政权机关进行了区别,认为二者是两个不同性质的组织,不能把党的组织和国家机关的职能混为一谈。1921年3月,在俄共(布)十大会议上,尽管列宁明确指出党的代表大会所通过的决议对于整个共和国都是必须遵守的,但他更提醒人们注意:“大家不能立即颁布一项法律。大家决议的缺点就在于它不完全是法律——在党的代表大会上是不能制定法律的。”中国共产党在国家事务中处于领导地位,规范党内事务往往涉及政务。因而,很多党内法规采取党、政联合发文的形式,旨在进一步加强党的领导。为了建立健全党的法规制度体系,提高党的建设科学化水平,党内法规在制定主体和规范对象上要严格符合《条例》的规定,实现党内法规规范党内事务,国家法律规范国家事务,明确二者在所规范的事务上的分野性。
  学问倡导的层级性
  《决定》指出:“党规党纪严于国家法律,党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律,而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己。”可以看到,党内法规在制度标准上要严于国家法律。借用著名法学家朗·L.富勒的学说,“如果说愿望的道德是以人类所能达致的最高境界作为出发点的话,那么义务的道德则是从最低点出发。”可以说,党内法规体现了“愿望的道德”,是社会高标准的道德;而国家法律则体现了“义务的道德”,是社会最低限度的道德。其实,两种道德的背后都关涉人与人之间的社会关系。比较典型的例子是:《中国共产党纪律处分条例》专门对严重违反社会主义道德的行为进行了相应规范,与此相比,国家法律对一些纯道德行为并不作规范;另外,《关于领导干部报告个人有关事项的规定》对领导干部报告个人事项的义务进行了规定,与此相比,国家法律对普通公民个人事项的报告义务并不作要求。应该看到,党内法规这样的制度设计是与党的先进性、纯洁性直接相关的,与中国共产党“是中国工人阶级的先锋队”“同时是中国人民和中华民族的先锋队”直接相关。中国共产党代表中国先进学问的前进方向,因此,就必须用党内法规把“党要管党、从严治党”落到实处,促进党员、干部更加严格地带头遵守国家宪法法律。
  制度建设的衔接性
  《中国共产党章程》规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《条例》指出,制定党内法规应当遵守“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则。可以看到,党内法规是中国共产党内部的规范,国家的宪法和法律为党内法规进行了制度意义上的托底。正如习大大所指出的:“每个领导干部都要深刻认识到,维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威,捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严,保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”对此,《纲要》提出了“宪法为上、党章为本”的基本要求。以宪法为遵循,就是要保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一;以党章为根本,就是要按照党章确定的基本原则、要求和任务,推进党内法规制定工作。这不仅关系党内法规与宪法法律是否相衔接,而且关系党的主张和人民共同意志是否相统一。
  总之,形成完善的党内法规体系,有利于政治生态的净化,有利于实现全面依法治国和全面从严治党的统一。在这一历史进程中,坚持“宪法为上、党章为本”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”,已经不仅仅是一个单纯的法学理论命题,而且也是已经开启的政治实践道路。因此,首先在法治体系的视野里探析党内法规问题,丰富其学理支撑,对于法学界尤其是法社会学研究领域,无疑具有十分重要的学术价值和实践意义;认真研究党内法规的话语源流、制度定位、体系架构及其与国家法律的关系,将其制度逻辑徐徐展开,无疑是一项有益的尝试。 (摘自《中共中央党校学报》2015年第6期 编辑为西南政法大学校长)
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